¿Es posible y necesaria una gobernanza institucional y funcional metropolitana? ¿Cuáles serían sus componentes modernos y de innovación?
Aunque las propuestas anteriores de gobernabilidad en el sentido "metropolitano" han resultado truncadas, la riqueza reflexiva de éstas es una base para ir más lejos. Esta herencia ha permitido identificar los obstáculos que han impedido la gobernanza e institucionalidad metropolitana.
Una de las enseñanzas ha sido que el enfoque de una construcción metropolitana sobre base "jurídica" y una delimitación territorial única, ha bloqueado el proceso colaborativo. La "visión política" de las ganancias que ofrece a cada territorio una colaboración metropolitana ha sido insuficiente como para cambiar las posiciones de los que toman la decisión de políticas territoriales.
Otra enseñanza es el desbalance de poderes y de competencias que implica la estructura vertical de la gestión y del ordenamiento territorial actual. La falta de mecanismos (institucionales o colaborativos) de coordinación entre Gobierno Central, gobiernos locales y actores no gubernamentales (que desempeñan un papel en las orientaciones estratégicas y públicas y en las opciones de políticas públicas) aparece como una herencia que invalida el ir más lejos. Todo apuntaría a que la cuestión metropolitana es antes que nada un desafío de "institucionalización", sacralizando así la normatividad jurídica. Y muchos actores cuestionan esto, de tal manera que plantean un reto mayor : "si deseamos la conformación de un área metropolitana moderna y una territorialidad prospectiva, explicitemos el "para qué?" (visión, proyecto y destino común).
¿Una gobernanza basada en la institucionalidad metropolitana es suficiente?
¿Se puede contemplar una gobernanza de tipo colaborativa como motor de cooperaciones entre territorios institucionales y entre territorios de proyectos inter-municipales?
¿Cómo se puede concretar un planteamiento diferenciado de modos de gobernanza adaptativa a los retos territoriales y a la construcción de solidaridades inter-territoriales?
¿Y sobre qué modelo de "área metropolitana" se desea generar una nueva gestión?
En el caso colombiano, las áreas metropolitanas son una entidad administrativa que ha evolucionado legislativamente hacia una robustez política, administrativa y fiscal para el desempeño de sus funciones.
Actualmente en el país, las áreas metropolitanas son entidades administrativas de carácter público, que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen especial reconocido por la Constitución Nacional y las leyes, que tienen como principales competencias: 1. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; 2. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; 3. Ejecutar obras de interés metropolitano; 4. Establecer, en consonancia con las normas de ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones para armonizar los planes de ordenamiento territorial de los municipios que la conforman.
La iniciativa para promover su creación está en cabeza de los alcaldes municipales interesados, los gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios, los miembros del cabildo municipal o un 5% de los ciudadanos que integren el censo electoral del total de los municipios. No obstante, su aprobación está sometida a consulta popular.
Las estrechas relaciones de orden físico, económico y social que se dan en la práctica en los territorios hacen necesaria una administración coordinada que, respetando las autonomías municipales, gestione los intereses comunes de los municipios que participan. En especial, las áreas metropolitanas tienen roles importantes en temas de movilidad, gestión ambiental y servicios públicos.
Aun cuando muchas de las aglomeraciones urbanas del país superan la escala municipal y funcionan en la práctica como un área metropolitana, actualmente solo existen 6 áreas metropolitanas constituidas oficialmente. De éstas, en la práctica, únicamente el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, integrada por 10 municipios que tienen como núcleo urbano central a Medellín, funciona con plena operatividad porque cuenta con capacidad fiscal propia para atender sus funciones.
Así las cosas, aunque en Colombia, las áreas metropolitanas están previstas en la legislación desde finales del siglo XIX, y se reconoce la importancia de su función en la planeación, se ha avanzado poco en su implementación. Actualmente, además de la segunda generación de planes de ordenamiento territorial de los municipios, están siendo formulados los planes de ordenamiento departamental, otro instrumento previsto en la ley que, aunque intenta dar una mirada regional al ordenamiento del territorio, aún presenta los desafíos de no contar con instrumentos de gestión que los hagan operativos.
Mientras tanto, más allá de los avances en la legislación y de las diferentes figuras de gestión territorial contempladas en las normas, el ordenamiento del territorio en Colombia, en la práctica, sigue estando circunscrito a los territorios municipales.
La gobernanza territorial se ha convertido en uno de los instrumentos en el que se encuentran depositadas las esperanzas de una más efectiva, inclusiva, co-responsable gestión y gobierno de las políticas de desarrollo territorial. Es decir representa por tanto un modelo alternativo de gestionar los asuntos públicos.
La gobernanza no se refiere únicamente al hecho que el territorio resuelve colectivamente sus problemas con alianzas público privadas para responder a las necesidades de la población difiere de la coordinación pública-privada por ser un proceso más profundo que conlleva una nueva forma de concertar intereses, crear conocimiento para el crecimiento social, económico y urbano, además de fortalecer capacidades y redes.
Conlleva una serie de ventajas y desventajas. Entre los elementos positivos a considerar: visión compartida de territorio, recursos gestionados en forma efectiva y se mejora la eficiencia en su uso; continuidad y sustentabilidad de los procesos iniciados, distribución del poder entre actores y crear cohesión territorial sostenible. Por otra parte entre sus desventajas: puede convertirse en un proceso lento, concertar intereses entre múltiples actores algunos de ellos con intereses diferentes y contradictorios, puede generar frustración, agotar la paciencia y recursos.
Más que la formulación de una ley o institución metropolitana, que inicia riñendo poderes políticos administrativos, un punto de patida puede ser acercar a través de sectores académicos o ONG's, a los cuadros técnicos municipales, para generar colaboración, intercambio de conocimiento y la confianza para resolver problemas comunes, con soluciones a largo plazo pero visibles a corto plazo.
Hacer institución (o institucionalizar un plan o proyecto) requiere inversión de tiempo y dinero, si bien debemos estar dispuestos a dicha inversión, NO es necesario esperar a tener todo el marco institucional y normativo para comenzar a dialogar, poner en común los problemas y las posibles soluciones. Las normas son importantes, pero por sí solas no garantizas la operación/resultados esperados; ésto depende más de una práctica virtuosa, con participación, propuesta que genere confianza y muestre avances.
Creo que sí es necesaria la existencia de un ente rector del territorio metropolitano, uno que asuma con liderazgo gestiones complejas y proyectos de gran envergadura, sirviendo como mediador entre los municipios involucrados, hasta ahora acostumbrados a trabajar de manera independiente y usualmente, sin la debida consideración de los impactos que sus acciones generan en territorios vecinos.
Sin embargo, considero que la institucionalidad es algo que se construye con mucho tiempo y trabajo y por tanto, es importante entender que la acción aislada de crear una institución no resuelve los problemas de gestión que pueda enfrentar el territorio metropolitano de la noche a la mañana. Además, en un ambiente en el que la colaboración no hace parte del cotidiano, creo especialmente importante fortalecer los procesos de cooperación entre municipalidades (a partir de proyectos concretos en común con beneficios colectivos, por ejemplo), aún antes de la existencia de una institución, a manera de formar y sensibilizar sobre las ventajas de tal colaboración.
Así, en relación a su segunda pregunta, creo que es factible la colaboración entre municipios cuando existe un proyecto en común con beneficios claros, pero creo que al menos en una etapa inicial, el proyecto en sí y no la gobernanza de tipo colaborativo sería el motor (entendido como aquello que mueve a todos los actores). No estoy segura de que el tipo de gobernanza (éste u otro) llegue a ser motor en nuestro contexto pues lo entiendo como una manera de abordar el problema y no como una motivación en sí, pero admito que el potencial de estas formas innovadoras de trabajo es desconocido para mí.
@bertholin96
Estamos de acuerdo en que los gobiernos locales deben trabajar en conjunto para enfrentar los desafíos metropolitanos. ¿Pero será que esto solo puede darse a través de una estructura de gobierno supramunicipal? ¿O existen otras formas de hacerlo?
@PQuevedo
La ciudad es un tablero de fuerzas y todo el tiempo se reparten cargas y beneficios. Resaltamos tu comentario sobre que la gestión metropolitana se debe orientar privilegiando el bien común, aunque eso implique cargas en ciertos territorios. ¿Consideras que es eso justo?
@rcanek
Coincidimos en tus comentarios que cualquier esfuerzo de coordinación y articulación metropolitana requiere establecer una visión común acerca del territorio. Tu le llamas un plan concreto. ¿Cómo consideras que debe formularse este plan? ¿Quienes deben participar?
En el tema de un área metropolitana no se puede tener una serie de gobiernos que cada quien buscará la mejoría de su propio espacio político. Es necesario tener una centralidad que haga que los gobiernos locales trabajen en conjunto para generar respuestas adecuadas a los problemas actuales.
Una respuesta integrada que abarque una serie de municipios y que si sea un respuesta para el futuro y no solo para tapar el problem actual.
La gobernabilidad en el tema de lo metropolitano es un tema muy utópico en el sentido que no se ha llego a definir la verdadera función de esta y es que en efecto el ideal de los políticos se ha quebrantado con el transcurrir de los años y no se toman cartas en el asunto a lo que de verdad importa.
El proceso colaborativo ha sido bloqueo y es que todos buscan sus intereses y no se piensa en el verdadero desarrollo de la metrópolis. Esto debe de cambiar tarde o temprano pues se muestra como desafío institucional, esto es un tema más de mi punto de vista, creo que si aplicamos los acuerdos, leyes, normas y más podemos llegar a tener algo bueno que heredar y está claro que se debe de tener una gobernanza institucional que modere el área metropolitana y que no base sus intereses sino los del conjunto ya sean áreas conurbadas o no.
Mucha de la discusión que genera el planteamiento de un gobierno metropolitano viene a partir de nuestra situación política es ¿para qué queremos otra entidad pública donde se puedan robar nuestro dinero?
Considero que un gobierno metropolitano puede beneficiar mucho a la Ciudad de Guatemala si se deja esa visión de “hasta aquí llega mi territorio” y lo que esto puede significar en cuanto a gastos o ganancias, puesto que aunque existen maneras para que las administraciones puedan colaborar para algún proyecto, esto no es lo común.
Un gobierno metropolitano se debe de enfocar en tener esta visión amplia e integral del área en donde se tomen decisiones que beneficien a todos los ciudadanos y que los proyectos que se implementen sean completos y no queden cortados por límites que solo existen en cuanto a política, puesto que cada día es más difícil diferenciar la ciudad de sus municipios conurbados, y que cada vez los territorios dependen más del otro.
Es necesaria una institución que se encargue de dar orden a el desarrollo metropolitano, pero esto es algo que está muy lejano, debido a que cada administración vela por su bienestar, y este mism obstáculo es el que dirige el desarrollo de cada región dentro de las mismas administraciones.
Por lo que par concluir estoy de acuerdo con que es necesario unificar metas entre la sociedad diferentes partes del área metropolitana, pero antes de intentarlo y poderlo logras se requiere que estas espatblezcan planes concreto para su desarrollo.
Bienvenidos al foro!
Un gusto poder compartir durante el mes de septiembre este espacio de intercambio sobre las modalidades de gobernanza metropolitana para el Área Central de Guatemala.
Los invitamos a sumar sus visiones para debatir sobre la adaptación del modelo de gobernabilidad a los retos territoriales específicos y sobre los componentes y los arreglos posibles para hacer efectiva la construcción de un futuro metropolitano en base a una visión común.
Saludos y bienvenidos!